Die FDA bewegt sich von ihrer QSR über eine Referenzierung der ISO 13485 hin zur neuen QMSR. Der DMR wir abgelöst vom MDF, das Konzept wird internationaler. Erfahren Sie, was Hersteller ab Februar 2026 umsetzen sollten.
Aktuelle QMS-Anforderungen in den USA – was ist derzeit erforderlich?
Ein Qualitätsmanagementsystem (QMS) für Medizinprodukte umfasst eine Vielzahl an wesentlichen Elementen, darunter
- Design und Entwicklung,
- Herstellung,
- Lieferantenmanagement,
- Risikobewertung,
- Umgang mit Beschwerden,
- Bewertung klinischer Daten,
- Lagerung,
- Vertrieb,
- Produktkennzeichnung
und verschiedene andere Aspekte, die alle darauf abzielen, die Sicherheit des Anwenders und Patienten zu gewährleisten und potenzielle Risiken von Medizinprodukten zu minimieren.
Die Umsetzung gesetzlicher Anforderungen hängt dabei mit von den Merkmalen, Spezifikationen und der Klassifizierung des jeweiligen Produkts ab, um zuverlässige und sichere Produkte zu gewährleisten und zu produzieren. Die Qualitätssysteme für von der FDA regulierte Produkte (Lebensmittel, Arzneimittel, Biologika und Medizinprodukte) haben eine weit zurückreichende Tradition und sind als Current Good Manufacturing Practices (CGMP) bekannt. Die CGMP-Anforderungen für Medizinprodukte (21 CFR Teil 820) wurden erstmals durch Abschnitt 520(f) des Federal Food, Drug, and Cosmetic Act (das Gesetz) im Juli 1978 genehmigt und traten im Dezember 1978 unter 21 CFR Part 820 in Kraft.
Im Oktober 1996 überarbeitete die FDA den Part 820 mittels einer „Final Rule“ erheblich, womit die Quality System Regulation (QSR) eingeführt wurde. Die QSR enthielt Anforderungen an die Methoden sowie an die Einrichtungen und Kontrollen, die bei der Auslegung, Herstellung, Verpackung, Kennzeichnung, Lagerung, Installation und Wartung von Produkten für den menschlichen Gebrauch eingesetzt werden. Diese Anforderungen haben sich als wirksam erwiesen und gewährleisten, dass die Produkte sicher und wirksam sind und grundsätzlich dem FD&C Act entsprechen. Die FDA hat seit der Final Rule von 1996 keine wesentlichen Änderungen an Part 820 vorgenommen. Ebenfalls 1996 veröffentlichte die International Standards Organisation die erste Version der ISO 13485, „Quality Systems-Medical Devices-Particular Requirements for the Application of ISO 9001“ als freiwillige Konsensnorm, die in Verbindung mit der Anwendung der ISO 9001 die QMS-Anforderungen für die Konzeption und Entwicklung sowie gegebenenfalls die Installation und Wartung von Medizinprodukten spezifizierte. Im Laufe der Zeit hat sich die ISO 13485 zu einer eigenständigen Norm entwickelt, die die QMS-Anforderungen für Medizinprodukte beschreibt und sich von der ISO 9001 gelöst hat.
Mit jeder Version rückten die Anforderungen der ISO 13485 enger mit den Anforderungen der FDA QSR zusammen. Diese Angleichung gilt insbesondere seit der Veröffentlichung der ISO 13485 Version aus dem Jahr 2016. In Anbetracht dieser Entwicklung sah die FDA nun eine Gelegenheit zur Harmonisierung der Vorschriften, indem sie Part 820 ändert, um die QMS-Anforderungen der ISO 13485 mittels Verweise zu übernehmen. Durch diesen Schritt wird die Quality Systems Regulation durch die neue Quality Management System Regulation (QMSR) ersetzt.
Dieser Angleich birgt für international aufgestellte Hersteller Hoffnung auf Erleichterung, da die ISO 13485 von vielen Aufsichtsbehörden als Grundlage für die Umsetzung der QMS-Anforderungen verwendet wird. Und auch in Harmonisierungsprogrammen wie dem Medical Device Single Audit Program (MDSAP), an dem die FDA und Aufsichtsbehörden aus vier weiteren Ländern teilnehmen, orientieren sich zentral an der ISO 13485.
Proposed Rule und Final Rule zur Umstellung auf die QMSR
Bereits im Februar 2022 veröffentlichte die FDA den Vorschlag zur Änderung („Proposed Rule“) von 21 CFR Part 820. Die FDA schlug vor, die Festlegungen der internationalen Norm für Qualitätsmanagementsysteme für Medizinprodukte, die ISO 13485:2016, durch Verweise in den Part 820 einzubeziehen. So sollten die folgenden Abschnitte hinzugefügt werden, um Part 820 an die ISO 13485 anzupassen:
- Section 820.7– Incorporation by reference – Einbeziehung durch Verweis
- Section 820.10– Requirements for a quality management system – Anforderungen an ein Qualitätsmanagementsystem
- Section 820.15– Clarification of concepts – Klärung von Begriffen
- Section 820.35– Control of records – Lenkung von Aufzeichnungen
- Section 820.45– Device labeling and packaging controls – Kontrolle von Kennzeichnung und Verpackung
Zwei Jahre später, am 2. Februar 2024, veröffentlichte die FDA eine endgültige Regelung („Final Rule“) zur Änderung der CGMP-Anforderungen von Part 820, indem sie die Ausgabe der ISO 13485:2016 durch Verweis einbezog. Die endgültige Rule blieb bis auf geringe Änderungen weitgehend identisch mit dem Vorschlag aus 2022. Der Vorschlag enthielt beispielsweise eine kürzere Übergangsfrist, in der endgültigen Vorschrift ist jedoch eine zweijährige Übergangsfrist vorgesehen, die am Tag der Veröffentlichung im Federal Register beginnt.
Die Frist für die Umsetzung der QMSR geregelt in 21 CFR Part 820 ist also der 2. Februar 2026.
Wie bereits aus der Umsetzung der europäischen ISO 13485 mit Blick auf die MDR/ IVDR oder im Rahmen des MDSAP bekannt, ist die alleinige Anwendung der ISO 13485 meist nicht ausreichend, um alle landesspezifischen Anforderungen an ein QM System zu erfüllen. Dies ist auch im Fall der QMSR so. Die Einhaltung der ISO 13485 allein wird nicht ausreichen, um die QMSR zu erfüllen. Mit Aufnahme bzw. Referenzierung der ISO 13485 in den Part 820 werden die Anforderungen der ISO 13485 zu den grundlegenden Anforderungen der CGMPs für Medizinprodukte. Im Rahmen der QMSR wurden weitere Anforderungen hinzugefügt, die Produkthersteller zusätzlich zu den in ISO 13485 festgelegten Anforderungen erfüllen müssen. Und auch dieser Abschnitt selber (820.10(b)), der die Hersteller auffordert, alle anwendbaren gesetzlichen Anforderungen zu identifizieren, ist neuartig und hat für eine Vielzahl an Rückmeldungen bei der FDA geführt. Alle zusätzlichen Anforderungen sollen den Herstellern helfen, die Anforderungen des FD&C Act oder anderer FDA-Vorschriften zu erfüllen. Grundsätzlich gilt auch bei der FDA, dass die Hersteller für die Einhaltung aller geltenden regulatorischen Anforderungen, in diesem Beispiel des FD&C Act und seiner Durchführungsbestimmungen, verantwortlich sind und das etwaige Aufzählungen, wie sie von der FDA in der Proposed Rule enthalten waren, nur exemplarisch, aber nicht erschöpfend sind. Diese Sicht sollte Herstellern in Europa bereits seit längerem vertraut sein.
Die praktische Umsetzung
Sowohl die Proposed als auch die Final Rule zeigen deutlich auf, dass die Anpassungen des Part 820 nicht dazu dienen sollen, die bestehende Denkweise der FDA zu ändern oder die QS Anforderungen grundsätzlich umzugestalten, sondern viel mehr die teilweise in beiden Regelwerken vorherrschenden Aspekte auf einen Nenner zu bringen. Dabei bleibt – ähnlich wie in Europa der Artikel 10 der MDR oder IVDR – der Part 820 führend und die ISO 13485 dient zur Umsetzung dieser Anforderungen. Lücken oder Diskrepanzen werden spezifisch im Part 820 erläutert. Auch bedeutet eine Revisionierung der ISO 13485 nicht automatisch, dass diese dann von der FDA angenommen werden würde. Hierzu stellt die FDA klar:
FDA is proposing to incorporate by reference the current 2016 version of ISO 13485. Any future revisions to this standard would need to be evaluated to determine the impact of the changes and whether this rule, if finalized, should be amended. If deemed necessary and appropriate, FDA will update the final regulation in accordance with the Administrative Procedure Act (5 U.S.C. 553) and obtain approval of any changes to the incorporation by reference in accordance with 1 CFR part 51. | Die FDA schlägt vor, die aktuelle Version 2016 der ISO 13485 durch Verweis zu übernehmen. Künftige Überarbeitungen dieser Norm müssten evaluiert werden, um die Auswirkungen der Änderungen zu bestimmen und um festzustellen, ob diese Vorschrift, sofern sie endgültig ist, geändert werden sollte. Falls dies als notwendig und angemessen erachtet wird, wird die FDA die endgültige Verordnung in Übereinstimmung mit dem Verwaltungsverfahrensgesetz (5 U.S.C. 553) aktualisieren und eine Genehmigung für alle Änderungen der Aufnahme durch Verweis gemäß 1 CFR Teil 51 einholen. |
Eine High-Level Übersicht, welche Teile des Part 820 inhaltlich mit den Anforderungen der ISO 13485 korrelieren, sowie eine Angabe, in wie weit sie überwiegend übereinstimmen oder von einander abweichen, ist ebenfalls im Entwurf enthalten.
Tabelle 1FDA High-Level Summary of 21 CFR Part 820 Proposed Rule Differences and Additions
Current part 820 | ISO 13485 requirements | Proposed rule |
Subpart A—General Provisions | Clause 1. Scope, Clause 4. Quality Management System | Requirements substantively similar |
Subpart B—QS Requirements | Clause 4. Quality Management System, Clause 5. Management Responsibility, Clause 6. Resource Management, Clause 8. Measurement, Analysis, and Improvement | Requirements substantively similar |
Subpart C—Design Controls | Clause 7. Product Realization | Requirements substantively similar |
Subpart D—Document Controls | Clause 4. Quality Management System | Differences addressed in 820.35. |
Subpart E—Purchasing Controls | Clause 7. Product Realization | Requirements substantively similar |
Subpart F—Identification and Traceability | Clause 7. Product Realization | Requirements substantively similar |
Subpart G—Production and Process Controls | Clause 4. Quality Management System, Clause 6. Resource Management, Clause 7. Product Realization | Requirements substantively similar |
Subpart H—Acceptance Activities | Clause 7. Product Realization, Clause 8. Measurement, Analysis, and Improvement | Requirements substantively similar |
Subpart I—Nonconforming Product | Clause 8. Measurement, Analysis, and Improvement | Requirements substantively similar |
Subpart J—Corrective and Preventive Action | Clause 8. Measurement, Analysis, and Improvement | Requirements substantively similar |
Subpart K—Labeling and Packaging Control | Clause 7. Product Realization | Differences addressed in 820.45. |
Subpart L—Handling, Storage, Distribution, and Installation | Clause 7. Product Realization | Requirements substantively similar |
Subpart M—Records | Clause 4. Quality Management System | Differences addressed in 820.35. |
Subpart N—Servicing | Clause 7. Product Realization | Differences addressed in 820.35. |
Subpart O—Statistical Techniques | Clause 7. Product Realization, Clause 8. Measurement, Analysis, and Improvement | Requirements substantively similar |
Eine wichtige Abweichung der QMSR von der ISO 13485:2016 sind die Definitionen und Begrifflichkeiten. So werden die in der ISO 13485 definierten Begriffe nicht in Part 820 übernommen, sondern es gelten die im FD&C Act (21 U.S.C. 321) in Abschnitt 201 festgelegten Definitionen. Wichtige Abweichungen, die ein grundlegend anderes Verständnis als in Europa spiegeln sind:
- „Device“ – also das Medizinprodukt oder Produkt/Gerät
- „Finished Device“ – also das fertiggestellte / gebrauchsfertige Produkt
- „Labelling“ – also Kennzeichnung / Markierung
- „Manufacturer“ – also den Hersteller des Produkts
Diesem Aspekt muss im Rahmen der Umsetzung bei einem QM-System, das nach ISO 13485 strukturiert ist und sowohl für den USA Markt als auch Europa gelten soll, Rechnung getragen werden.
DHF, DMR und DHR – auch in Zukunft?
Die wahrscheinlich größte Umwälzung wird durch die Streichung des „Device Master Records“ auf Seiten der FDA und in Part 820 ausgelöst. Das Dreigestirn DHF, DMR und DHR bilden ja quasi die Grundlage für viele Dokumentationskonzepte, insbesondere in Firmen, die FDA geprägt sind oder lange vor der Etablierung der ISO 13485 bereits QM Systeme etabliert hatten und sich eben am Part 820 orientierten.
Doch wer sich intensiv mit der Umsetzung des MDR Anhang II innerhalb eines QMS nach ISO 13485 beschäftigt hat, könnte diesen Punkt bereits in den letzten 7 Jahren erkannt haben: Anhang II der MDR und die ISO 13485 enthalten alle Erfordernisse an die Technische Dokumentation, die eben auch durch DHF, DMR und DHR aufgerufen werden.
So kommentiert die FDA entsprechende Anmerkungen wie folgt:
[…] we believe the elements that comprise those records are largely required to be documented by ISO 13485, including Clause 4.2 and its subclauses, and Clause 7 and its subclauses. For example, many of the requirements previously in the DHR are largely required to be in the medical device or batch record, as described in Clause 7.5.1. Similarly, consistent with the former DHF, Clause 7.3.10 requires the design and development file […]. Clause 4.2.3 requires that the MDF will contain or reference the procedures and specifications that are current on the manufacturing floor. The final design output from the design phase, […] forms the basis or starting point for the MDF. Previously, product specifications, procedures for manufacturing, measuring, monitoring, and servicing, and requirements for installation were included in a manufacturer’s DMR and will now be located in the manufacturer’s MDF. The recordkeeping requirements in ISO 13485 are substantively similar to those in the QS regulation […] FDA disagrees that compliance with the concept of a MDF in the QMSR will be overly burdensome as we expect the burden to be similar to requirements associated with record types in the QS regulation […]
| […] wir glauben, dass die Elemente, aus denen sich diese Aufzeichnungen zusammensetzen, größtenteils nach ISO 13485 dokumentiert werden müssen, einschließlich Abschnitt 4.2 und seiner Unterabschnitte sowie Abschnitt 7 und seiner Unterabschnitte. Zum Beispiel müssen viele der Anforderungen, die früher in den DHR enthalten waren, weitgehend im Medizinprodukt- oder Chargenprotokoll enthalten sein, wie in Abschnitt 7.5.1 beschrieben. In ähnlicher Weise verlangt Klausel 7.3.10 in Übereinstimmung mit der früheren DHF die Auslegungs- und Entwicklungsakte […]. Klausel 4.2.3 verlangt, dass das MDF die in der Fertigung geltenden Verfahren und Spezifikationen enthält oder auf diese verweist. Der endgültige Entwurf aus der Entwurfsphase, […] bildet die Grundlage oder den Ausgangspunkt für das MDF. Bisher waren die Produktspezifikationen, die Verfahren zur Herstellung, Messung, Überwachung und Wartung sowie die Anforderungen an die Installation im DMR des Herstellers enthalten, jetzt werden sie in der MDF des Herstellers aufgeführt. Die Anforderungen an die Aufzeichnungen in ISO 13485 ähneln im Wesentlichen denen in der QS-Verordnung […] Die FDA ist nicht der Meinung, dass die Einhaltung des Konzepts eines MDF in der QMSR eine übermäßige Belastung darstellt, da wir davon ausgehen, dass die Belastung ähnlich hoch sein wird wie die Anforderungen im Zusammenhang mit den Aufzeichnungsarten in der QS-Verordnung […] |
Es gibt also einiges zu tun, was die Umformulierung bestehender QM Systeme angeht, wenn diese sowohl der ISO 13485 als auch dem Part 820 der FDA gerecht werden sollen. Jedoch bieten sich auch Möglichkeiten, bislang häufig parallel gedachte Strukturen zu harmonisieren und die Prozesse zu verschlanken.
Die Zukunft des MDSAP
Eine weitere Frage mit Blick auf die Zukunft könnte sich in Bezug auf das Medical Device Single Audit Program (MDSAP) stellen, das seit 2012 von der IMDRF entworfen wurde und an dem die FDA von Anfang an teilnahm.
Die Erwägungsgründe für die Anpassung des Part 820 weisen einen zunächst einmal darauf hin, dass es das MDSAP Programm war, das die FDA zu der Erkenntnis kommen ließ, dass die ISO 13485 einen umfassenden und effektiven Ansatz für die Einrichtung eines QMS für Medizinprodukte bietet.
Eine Anerkennung von MDSAP Zertifikaten anstelle einer Inspektion durch die FDA oder aber das Ende der FDA-Beteiligung am MDSAP aufgrund des Angleichs ist jedoch nicht zu erwarten. Hierzu stellt die FDA klar, dass eine Teilnahme am MDSAP mit Blick auf die FDA-Anforderungen gemäß Part 820 für Hersteller freiwillig seien, und dass die zugehörigen Zertifikate der FDA eine zusätzliche Hilfestellung zur regulatorischen Überwachung der Hersteller böten. Insbesondere, da andere Teile des Code 21 CFR nicht zwingendendermaßen auditiert würden, beispielsweise die das Korrekte Reporting nach Part 803 oder die UDI Kennzeichnung nach Part 830, wird die FDA auch in Zukunft Inspektionen durchführen. Dann eben auch mit Referenz auf die ISO 13485.
Sie haben bislang den Part 820 oder das MDSAP gescheut, möchten aber gerne Ihr Produkt fit für den US Markt machen? Oder Ihre Prozesse für DHF, DMR und DHR sind schon etwas in die Jahre gekommen, aber bereit für eine Aktualisierung? Sprechen Sie uns gerne an. Wir erarbeiten mit Ihnen eine für Sie passende Lösung zur Umsetzung mehrere Anforderungskataloge in einem Qualitätsmanagementsystem.
Bitte beachten Sie, dass alle Angaben und Auflistungen nicht den Anspruch der Vollständigkeit haben, ohne Gewähr sind und der reinen Information dienen.
